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　　本阶段处于从计划经济到市场经济的转型期，我国政府主要采取了节能指令、加价收费、许可证制度等行政措施和强制性命令来推动节能减排工作[2]。1980至1982年，为实现年均节能量4000万吨标准煤的目标，国务院先后发布了压缩工业锅炉和工业窑炉烧油、节约用电、节约成品油、节约工业锅炉用煤、发展煤炭洗选加工合理用能等5个节能指令，开始在行政法规层面规制节约能源。在国家宏观政策的引导下，上海、浙江、辽宁等各地也制订了相应的节能管理办法，对不合理利用能源的行为进行限制。1981年《超定额耗用燃料加价收费实施办法》规定，对燃料消耗超过定额的企业收取50%的加价费用，作为节能措施费用的补充。1989年，国家环境保护局发布了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，对超过国家或地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，在限期治理后给予排污许可证。

　　从节能降耗的实践来看，我国政府也曾采取市场激励手段加强企业的节能基建和技术改造，包括节能投资和信贷优惠，为节能减排的市场化机制奠定了基础。例如，1983年实行了节能技术改造专项贷款的“拨改贷”[4]，即将最初由财政拨款的节能基建投资改为年息仅为2.4%的低息贷款，低于当时5%的一般商业贷款年利率，鼓励企业以节能降耗为重点研究和开发节能技术。另外，《征收排污费暂行办法》作为对《环境保护法》的补充，明确了要对超过国家规定的标准排放污染物收取排污费，促进企事业单位加强经营管理，节约和综合利用资源。

　　这一时期是我国的经济体制转型期，我国政府主要依靠行政手段加强节能管理，在节能技术升级、环境污染治理方面取得了成效，在一定程度上调动了企业节能的积极性，推动了能源的开发和节约，我国单位GDP能源使用量呈现出逐年递减的态势（图1）。然而，政府和企业在节能减排工作中责任定位模糊，政府包揽了政策制定和实施管理工作，且行政措施的强制性不足，节能减排成为了政府单方面的行为和责任，企业未能充分发挥作用[5]。同时，我国能源的发展过程中也存在利用效率低下、经济效益不佳等问题，例如钢铁、建材、化工等主要工业产品单位能耗较高，与发达国家相比差距较大，规模经济效益不够理想，节能潜力巨大。

　　加大淘汰落后产能力度，严控“双高”行业过快增长。我国于2005年启动了以节能降耗为起点的产业新政策体系，明确下达了淘汰落后产能的任务，强制公布淘汰落后产能企业名单，严控高耗能高排放和产能过剩行业扩大产能项目。同时，加强对淘汰落后产能的核查，对未按期完成淘汰落后产能任务的企业，依法吊销排污许可证、生产许可证、安全生产许可证，不予审批和核准新的投资项目。此举有利于推动产业结构转型升级，对于我国产业结构的优化调整起重要作用。

　　使用排污收费制度提升企业排污成本。自2003年《排污费征收使用管理条例》实施以来，我国政府不断加强对排污费征收工作的监督管理，进一步明确了排污收费的范围和标准，促进了污染治理和排污单位的经营管理。排污费的收取减轻了政府在节能减排、环境治理财政支出上的负担，同时也使企业的排污行为受到了市场机制的调节[11]（图2）。一方面影响了企业的决策，特别是对于高耗能高排放企业来说，主动减少产量、治理污染能够促进节能环保，若选择缴纳排污费，也会作为专项资金用于节能减排；另一方面能够促进污染减排技术的创新，排污费是根据企业的排污量来征收的，所以企业必须考虑减少排污量，这将促使企业不断开发新技术，减少污染物的排放。

　　总体而言，我国的节能减排工作不断改革创新，打下了坚实的政策基础，但还存在法律法规体系不够科学规范、财税制度尚不完善等问题[13]。片面追求经济增长是节能减排政策实施过程中较大的阻碍因素，我国较为缺乏低能耗、低污染的先进生产能力，对于如何处理经济增长和污染排放的矛盾冲突缺少经验。同时，市场调节机制不够健全，配套的激励政策滞后，例如，排污收费制度还停留在行政调控思维上，没有充分体现出价格机制的激励约束作用[14]。

　　强化价格约束引导，深入实施差别电价[18]，提升高耗能企业生产成本。2010年，我国在实施差别电价政策的基础上，进一步提高了限制类和淘汰类企业电价，并首次提出对能源消耗超过规定限额标准的企业实行“惩罚性电价”，各地可在国家规定基础上，按程序加大差别电价、惩罚性电价实施力度。例如，河北省对钢铁、水泥行业实施的差别电价和惩罚性电价政策，高于国家规定的标准，并执行更加严格的能耗限额标准，起到了抑制高耗能行业过快增长和淘汰落后产能的作用。2013年，国家开始对电解铝企业依据铅液电解交流电耗实行阶梯电价，超过最低标准每吨13700千瓦时的加收电价。次年，再次运用价格手段促进水泥行业进行产业结构调整，实行基于可比熟料（水泥）综合电耗水平标准的阶梯电价政策。

　　监管机构鼓励各类金融机构加大对节能减排项目的信贷支持力度，金融机构推出适合节能减排项目特点的信贷管理模式。2010年，央行、银监会提出意见，严控高耗能、高污染企业的信贷投入，加大对环保企业和项目的信贷支持，改善环保领域的直接金融服务等。各大银行纷纷主动把握产业结构调整中的业务机遇，支持绿色信贷项目和节能环保项目。比如建行积极贯彻银监会有关支持绿色信贷的要求，对于符合节能减排、绿色信贷要求的客户和项目开放绿色通道，在贷款价格上给予适当优惠，在贷款指标上优先保障[20]。此外，2015年，银监会、国家发改委联合印发《能效信贷指引》，指导银行业金融机构通过提供信贷融资支持用能单位提高能效、降低能耗。金融政策是国家要求开拓创新的节能减排政策之一，能够助推企业创新绿色信贷产品，强化绿色信贷与市场化的互补机制[21]。（图4）

　　我国节能减排政策从只采取单一的命令控制方法过渡到重视市场化调节机制[17]，注重经济增长与环境治理协同发展，且政策工具开始多元化，但市场化调控方式中依然存在不足。首先，政策实施力度不统一，专项资金的扶持更多面向重点企业的项目，对于不同行业、地区、企业存在资金补助上的失衡；其次，政府调控与市场机制协调性不足，如电力市场的市场化程度不足，导致电价不能准确反应资源稀缺程度和产品供求关系；最后，政策制定缺乏系统性和长期布局，存在“变相达标”风险，地方政府可能采取非常规措施来强行达到节能减排目标[16]，可能会对经济运行产生影响。

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